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Mudanças introduzidas pela Medida Provisória 739 de 07 de julho de 2016
O recente governo do presidente interino Michel Temer já anunciava desde seu início mudanças significativas no âmbito da previdência social. Inicialmente, a Medida Provisória 726, promulgada no dia seguinte à posse do presidente em exercício, em 12 de maio de 2016, determinou a incorporação do Ministério da Previdência Social pelo Ministério da Fazenda. Com a extinção do Ministério da Previdência já era de se esperar que a postura do governo frente à causa previdenciária perderia em muito sua natureza social, para assumir em maior medida preocupações e contornos financeiros, alinhados ao suposto objetivo precípuo de diminuir o custo da máquina estatal.
Como marco inicial e já esperado dessa nova postura de governo, nesta última sexta feira (07 de julho de 2016) foi anunciada a Medida Provisória 739/2016. O novo ato normativo altera substancialmente os critérios e conceitos dos benefícios por incapacidade. É importante ter-se em mente que, conforme Boletim Estatístico da Previdência Social, do início deste ano de 2016, os benefícios de auxílio-doença representavam 45,78% dos benefícios concedidos, comparado às demais prestações previdenciárias pagas pelo INSS.[1] Desta forma, a medida vem a acatar o interesse do governo interino em diminuir o custo da previdência social, pois atinge justamente a maior massa de benefícios concedidos.
A reforma da Previdência é feita com base no alegado déficit da Previdência Social. Ocorre que dados da Fundação ANFIP – Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil – demonstram que o nosso sistema é superavitário.
O discurso do déficit previdenciário é um mito criado com base em manobras contábeis. De acordo com a Constituição Federal, a Seguridade Social compreende políticas públicas para assegurar direitos relativos à saúde, previdência e assistência social e é financiada por orçamentos da União, Estados, DF e Municípios, de contribuições sociais provenientes do empregador, do trabalhador e de receitas de outras fontes. Nos anos de 2013 e 2014, respectivamente, o superávit foi de R$ 76,241 bilhões e R$ 53,892 bilhões. Ou seja, não há déficit, há superávit.
E tanto é verdade isso, que o Poder Legislativo, alinhado à nova política economicista de governo, aprovou no início do mês de junho a prorrogação da DRU - Desvinculação das Receitas da União até 2023, o que representará custo altíssimo aos cofres da Previdência Social Pública, calculado em aproximadamente R$120 bilhões. A DRU é um mecanismo que possibilita que parte das receitas de impostos e contribuições não seja obrigatoriamente destinada a determinado órgão, fundo ou despesa, cabendo ao governo, com maior liberdade, decidir o destino de tais recursos. Na prática, os recursos que antes eram obrigatoriamente destinados à Seguridade Social poderão apresentar novo destino, a depender dos interesses governamentais.
Entendemos que outras medidas poderiam ter sido adotadas, com amplo debate social, para uma reforma previdenciária que não acarretasse impacto social negativo aos segurados do Regime Geral de Previdência Social, tais como: investimento nas políticas de reabilitação profissional para segurados doentes retornarem ao mercado de trabalho; qualificação de todo sistema de perícias do INSS; melhora da gestão administrativa do INSS; implementação de sistemas eficazes de controle/fiscalização da arrecadação das contribuições previdenciárias; ajuizamento de ações regressivas às empresas causadoras de danos à saúde dos empregados. No entanto, a opção do Poder Executivo foi editar a MP 726, penalizando justamente o segurado que se encontra doente, sem condições de trabalhar, representando um retrocesso social aos direitos dos segurados.
O ministro interino Eliseu Padilha já se manifestou no sentido que uma ampla reforma previdenciária será enviada para votação no Congresso Nacional até o final deste ano, abrangendo fixação de idade mínima para aposentadoria por tempo de contribuição (65 anos para homens e mulheres), desvinculação do reajuste aplicado ao salário mínimo para o mínimo benefício pago pelo INSS (ou seja, possibilidade de benefícios inferiores ao valor do salário mínimo). Tais propostas não levam em conta a ampla diferença na expectativa de vida do brasileiro, conforme regiões e conforme sexo de segurado. Segundo dados do IBGE, a mulher de Santa Catarina possui a maior expectativa de vida do país (81,8 anos) e o homem de Alagoas a menor (66,2 anos), assim, tais alterações serão, caso aprovadas, extremamente prejudiciais aos segurados e seguradas brasileiros. Por conta deste novo e preocupante cenário, apontaremos na sequencia as alterações promovidas pela nova medida provisória.
A LEGALIZAÇÃO DA ALTA PROGRAMADA.
A primeira mudança apresentada pela Medida Provisória 739/2016 diz respeito à alta programada. A alta programada consiste na estipulação prévia, ou seja, na data da perícia médica inicial, do momento em que o paciente/segurado estará apto a retomar suas atividades laborais, não lhe sendo mais devido o benefício por incapacidade concedido. Tal procedimento foi inicialmente adotado no âmbito das agências do INSS, por parte dos peritos médicos, pelo qual o sistema já estipulava ao final da perícia a data final do benefício. Logicamente, tal procedimento gerou enorme insatisfação aos segurados, que passaram a submeter a questão ao judiciário, questionando a legalidade da alta programada procedida em âmbito administrativo. Com base no artigo 62, da Lei 8.213/91, a Turma Nacional de Uniformização rechaçou a postura adotada pelo INSS de aplicar a alta programada, reconhecendo sua ilegalidade, vez que o segurado tinha o direito de perceber o benefício por incapacidade até o momento em que fosse considerado recuperado, o que pressuporia a realização de nova perícia médica, sendo inadmissível a estipulação fixa, na perícia inicial, do momento em que o segurado estaria com condições para retomar suas atividades laborais.[2]
Na contramão do que o Poder Judiciário firmou com entendimento, afastando o procedimento da alta programada, a recente Medida Provisória 739/2016 vem para alterar o texto da Lei 8.213/91, determinando que seja fixado no momento da concessão do benefício, seja administrativa ou judicial, o prazo de duração do benefício por incapacidade. Caso tal prazo não seja fixado, o benefício será cessado automaticamente após 120 (cento e vinte) dias, exceto se o segurado requerer a prorrogação do benefício.[3]
Note-se que a figura da alta programada ascende ao âmbito legislativo, cabendo a ressalva de que se tratava de medida inicialmente mal recebida pelos segurados na esfera administrativa e posteriormente proibida pelo poder judiciário, por meio da Turma Nacional de Uniformização da Justiça Federal. De qualquer sorte, na atual conjuntura a alta programada tornou-se instrumento legal que modifica o próprio conceito dos benefícios por incapacidade, sobretudo ao auxílio-doença, vez que a partir da entrada em vigor da nova medida provisória não há que se falar mais em auxílio-doença sem que se determine a data de sua cessação.
Este novo procedimento em relação aos benefícios por incapacidade causará a cessação em massa de milhares de benefícios concedidos. Estes benefícios deverão ser recuperados necessariamente por meio de novas ações judiciais. Assim, o judiciário assumirá postura determinante na proteção dos interesses destes segurados, não cabendo, neste momento, qualquer projeção ou especulação a este respeito. Certo é que esta nova regra legal aliviará os cofres públicos na medida em que o INSS não mais precisará realizar nova perícia médica para cessar os benefícios em espécie concedidos. Contudo, a novidade seguramente não atinge os interesses dos segurados envolvidos, que terão a manutenção do auxílio-doença necessariamente limitada no tempo.
Cumpre esclarecer que maiores de 60 anos, que estejam percebendo benefícios previdenciários, de acordo com a legislação previdenciária, não estão obrigados a realizar perícias médicas para reavaliação.
DA RECUPERAÇÃO DA QUALIDADE DE SEGURADO - REEDIÇÃO DA MP 739/16
O outro ponto alterado pela Medida Provisória 739/2016 em relação à política previdenciária diz respeito ao acesso do segurado a estes mesmos benefícios por incapacidade. Com a nova medida do governo o acesso aos benefícios que demandam carência para sua concessão ficou ainda mais restrito. A alteração promovida atinge aquele segurado que perdeu a qualidade de segurado da previdência social, e assim as contribuições vertidas ao sistema, e busca retomar a qualidade de segurado e computar as contribuições anteriores para poder perceber qualquer prestação previdenciária que demande carência (ou seja, os benefícios por incapacidade e o salário maternidade).
A regra anterior, disposta no parágrafo único do artigo 24[4], dispunha que o segurado que tivesse perdido a qualidade de segurado, recuperaria as contribuições vertidas anteriormente ao sistema a título de carência caso realizasse um terço das contribuições exigidas para concessão do benefício pretendido. Ou seja, o segurado que já tivesse contribuído para o INSS, mas por razão qualquer acabasse por perder a qualidade de segurado e, assim, tivesse perdido as contribuições realizadas, para que lhe fosse computadas as contribuições anteriores a título de carência e lhe fosse concedido o benefício do auxílio-doença, ele deveria verter 4 (quatro) contribuições ao sistema, uma vez que o tempo de carência do auxílio-doença é de 12 (doze) meses de contribuição.
Com o novo ato normativo da Presidência da República, esse parágrafo único do artigo 24, que facilitava a recuperação da qualidade de segurado por parte do segurado, é revogado. Desta forma, o segurado que perdeu a qualidade de segurado, para que possa perceber um benefício por incapacidade, deverá, novamente, verter todas as 12 (doze) contribuições exigidas a título de carência para que possa ter qualidade de segurado e, assim, usufruir do benefício.
De forma ampla, observando as duas mudanças descritas, importa concluir que a legalização da alta programada limita o direito do segurado no tempo em relação aos benefícios por incapacidade, enquanto que a mudança referente à perda da qualidade de segurado dificulta ainda mais o acesso do segurado aos benefícios que demandam carência. Ou seja,tanto a primeira alteração, quanto a segunda, não representam avanços no campo social, mas retrocessos. Mas, de qualquer forma, somente as duas mudanças não foram suficiente, ainda houve a terceira, que se descreve a seguir BONUS ESPECIAL AO PERITO DO INSS.
Por fim, a última alteração introduzida pela Medida Provisória 739/2016 diz respeito ao bonus especial, por até 24 (vinte e quatro) meses, para os peritos do INSS, de R$60,00 (sessenta reais), que realizarem perícia fora da jornada normal de trabalho (sem que seja, tal período, computado como hora extra) nos segurados que percebem auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez há mais de dois anos. É, na realidade, um claro incentivo à revisão dos benefícios concedidos há mais de dois anos, que contribuirá, ainda mais, para a cessação em massa dos benefícios por incapacidade.[5]
Não bastasse, pois, a legalização da alta programada e a restrição do acesso por parte do segurado aos benefícios que demandam carência, o novo ato normativo cria um "estímulo" ao corpo técnico do INSS para revisão dos auxílios doença e aposentadorias por invalidez concedidos há mais de dois anos.
Eis, pois, o novo propósito e a nova diretiva estipulados à Previdência Social pelo Ministério da Fazenda, que atende à demanda do atual governo que muito se preocupada com o Tesouro Nacional epouco atenta à proteção social que outrora estava garantida.
As perícias médicas previdenciárias, via de regra, são realizadas em tempo exíguo e com análises extremamente superficiais do estado clínico do segurado. Assim, aliado ao bônus que será pago aos peritos, tal medida certamente ocasionará o cancelamento de benefícios de segurados efetivamente incapacitados, que terão de recorrer ao Poder Judiciário para o restabelecimento do benefício.
DOS EFEITOS DA MEDIDA PROVISÓRIA
Apontadas as mudanças drásticas oferecidas pela medida provisória, emerge principalmente a dúvida em relação à aplicação desta nova lei no tempo. Em outras palavras: As regras da medida provisória serão aplicadas aos benefícios por incapacidade concedidos em data anterior a sua entrada em vigor? E como serão tratados os benefícios concedidos por meio de decisão judicial em data anterior à nova regra? E quanto aos benefícios por incapacidade concedidos em sede de tutela de urgência?
Diante de tudo que foi apontado, a MP 739/16 mostra-se flagrantemente inconstitucional, visto que o INSS, através de procedimentos administrativos pretende revisar benefícios decorrentes de decisões judiciais transitadas em julgado, afrontando a Constituição Federal, no que diz respeito à proteção da coisa julgada bem como por afrontar o Princípio da Harmonia dos Poderes, visto que representa ingerência do Poder Executivo nas decisões do Poder Judiciário.
Entendemos que qualquer alteração lesiva ao segurado poderá ser examinada com cuidado por eventual demanda judicial. Exemplo seria cessação de benefício, concedido judicialmente antes da entrada em vigor da Medida Provisória 739/16, sem a marcação de perícia administrativa.
Isadora Costa Moraes
Fernando Rubin Lucas Abal Dias
Escritório de Direito Social
[1]http://www.mtps.gov.br/dados-aberto...
[2]http://www.cjf.jus.br/cjf/noticias/...
[3] Artigo 60, §7º, 8º e 9º, da Lei 8.213/91, com redação dada pela MP 739/2016.
[4] "Havendo perda da qualidade de segurado, as contribuições anteriores a essa data só serão computadas para efeito de carência depois que o segurado contar, a partir da nova filiação à Previdência Social, com, no mínimo, 1/3 (um terço) do número de contribuições exigidas para o cumprimento da carência definida para o benefício a ser requerido."
[5] Artigos 2º à 7º da MP 739/2016